高質量推進國家公園建設

關志鷗

　　2021年10月12日，習近平總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上發表主旨講話，宣布中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園。這標志著我國生態文明領域又一重大制度創新落地生根，也標志著國家公園由試點轉向建設新階段。今后，我們要把工作重點放在高質量推進國家公園建設上，認真踐行習近平生態文明思想，深入貫徹落實習近平總書記關于國家公園建設的重要講話指示批示精神，按照黨中央、國務院決策部署，加快構建統一規范高效的中國特色國家公園體制，為建設生態文明和美麗中國作出更大貢獻。

　　一、充分認識建設國家公園的重大意義

　　建立國家公園體制，是以習近平同志為核心的黨中央站在實現中華民族永續發展的戰略高度作出的重大決策。習近平總書記高度重視并親自謀劃推動國家公園建設工作，多次赴國家公園實地考察，先后作出一系列重要講話和指示批示，科學回答了我國為什么要建設國家公園、建設什么樣的國家公園、怎樣建設國家公園等一系列重大理論和實踐問題，為科學推進國家公園建設提供了根本遵循。建設國家公園展示了習近平生態文明思想的實踐偉力，對于加強自然生態系統保護、維護生物多樣性、促進人與自然和諧共生具有重大意義。

　　建設國家公園是建設人與自然和諧共生現代化的重要舉措。習近平總書記強調，我國建設社會主義現代化具有許多重要特征，其中之一就是我國現代化是人與自然和諧共生的現代化，注重同步推進物質文明建設和生態文明建設；中國實行國家公園體制，是推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措，目的是保持自然生態系統的原真性和完整性，保護生物多樣性，保護生態安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產。從黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，到2015年啟動國家公園體制試點，再到2021年正式設立第一批國家公園，國家公園建設始終堅持生態優先、綠色發展，順應人與自然和諧共生的相處之道。在社會主義現代化建設的新征程中，高質量推進國家公園建設，要更大力度加強自然生態系統保護，全力打造美麗中國的靚麗名片，推動實現人與自然和諧共生。

　　建設國家公園是完善我國自然保護地體系的制度創新。2019年習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議。會議強調，要創新自然保護地管理體制機制，實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控，把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系，實行嚴格保護，形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。這是我國自然保護地體系的重大制度創新，不僅豐富和發展了自然保護地體系，而且確立了國家公園在自然保護地體系中的主體地位，構建了國家公園、自然保護區、自然公園“三位一體”的發展新格局。與世界自然保護聯盟（IUCN）和部分國家有所不同，中國國家公園在自然保護地體系中保護等級最高，生態價值最大，管控措施最嚴。這樣的制度設計，符合中國國情，體現中國特色，有利于分級管理、分區管控、精準施策，實行差別化保護措施，增強生態保護的針對性和有效性。我國自1956年建立第一個自然保護區以來，相繼建立了各級各類自然保護地近萬處，面積約占陸域國土面積的18%、領海的4.6%，為保護自然生態系統和生物多樣性發揮了重要作用，但也存在交叉重疊、多頭管理和碎片化孤島化等問題。高質量推進國家公園建設，就是要積極借鑒國際先進經驗，創新管理體制，完善保護體系，更大力度推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，全面提高自然生態系統的質量和穩定性。

      大熊貓國家公園地處我國第一級階梯與第二級階梯分界線、亞熱帶季風氣候區與青藏高寒區過渡帶，植被垂直帶分布明顯，地形地貌復雜多樣。2020年10月中下旬，大熊貓國家公園唐家河片區萬山紅遍、層林盡染，而高海拔地區迎來較早降雪，近處低海拔與遠處高海拔的山坡在視線交錯中演繹出冰火兩重天的壯美景象。 大熊貓國家公園管理局供圖 陶劍/攝

　　建設國家公園是維護國家生態安全的戰略選擇。習近平總書記在參加十二屆全國人大四次會議青海代表團審議時強調，要搞好中國三江源國家公園體制試點，統籌推進生態工程、節能減排、環境整治、美麗城鄉建設，筑牢國家生態安全屏障。國家公園保護的是國家生態安全屏障的關鍵區域，是國家生態安全屏障體系的核心部分，在維護國家生態安全中居于首要地位。后續的設立工作要在全面分析自然地理格局、生態功能格局、保護管理條件等多種因素的基礎上，從具有國家代表性乃至全球價值的自然生態系統、生物多樣性和自然遺跡集中分布區中遴選出一批國家公園候選區，作為正式設立國家公園的主要依據。重點是優先考慮維護國家生態安全的需要，在青藏高原、黃河流域、長江流域等生態區位重要、生態功能良好的區域建設一批國家公園，逐步把我國自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域嚴格保護起來，更好構建國家生態安全屏障，為中華民族永續發展夯實生態根基。

　　建設國家公園是增加高品質生態產品供給的迫切需要。習近平總書記強調，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。國家公園是最美國土，具有典型獨特的自然生態系統、世界矚目的野生動植物種，有的還兼具無與倫比的景觀文化價值，是開展自然教育、科普宣傳、生態體驗的絕佳場所。要遵循嚴格保護要求，在國家公園的一般控制區合理開發科研、教育和游憩等功能，為人們提供多種優質生態產品，讓人們領略祖國的大好河山，感受深厚的歷史文化底蘊，同時激發人民群眾的生態保護意識，增強生態文明觀念，推動國家公園共建共享、世代傳承。

　　二、國家公園體制試點取得顯著成效

　　國際上的國家公園建設已有近150年的歷史，我國國家公園事業起步較晚，所處的發展階段和基本國情也有所不同，不能照抄照搬國外的做法，只能在試點成功的基礎上穩步推進。2015年以來，我國陸續開展10個國家公園體制試點。在黨中央、國務院的高度重視下，各有關省區和部門通力合作、積極探索，圓滿完成了試點任務，為建立中國特色國家公園體制、高質量建設國家公園奠定了堅實基礎。

　　國家公園制度體系基本形成。國家公園體制試點以來，黨中央始終把完善頂層設計放在首要位置。習近平總書記作出一系列重要指示，為國家公園體制試點把脈問診、掌舵定向，推動國家公園體制試點穩步前行。中共中央、國務院先后出臺關于加快推進生態文明建設的意見、生態文明體制改革總體方案等重要文件，對建立國家公園體制、完善國家公園制度提出了明確要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的建立國家公園體制總體方案、關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見等制度文件，以及東北虎豹等國家公園體制試點方案，明確了國家公園建設的理念內涵、基本原則、制度安排等核心內容，構建了國家公園制度體系的“四梁八柱”，指導國家公園體制試點取得了明顯成效。同時，各地在共建共享、特許經營、生態體驗和自然教育等方面開展了積極探索，形成了各具特色的管理辦法，有效豐富了國家公園制度體系。

　　國家公園管理體制初步建立。2018年黨和國家機構改革，新組建國家林草局，加掛國家公園管理局牌子，負責統一行使國家公園管理職責。中央明確國家公園內全民所有自然資源資產所有權由中央政府直接行使或委托省級政府代理行使，并明確由自然資源部、國家林草局對省級政府代理行使全民所有自然資源資產所有權的國家公園開展派駐監督。為妥善解決國家公園體制試點中遇到的各種問題，國家林草局會同國家公園所在地省級人民政府建立聯席會議制度和協調推進機制，共同抓好重大事項落實，共同解決交叉重疊、多頭管理等問題，有效提升了國家公園管理效能。同時，各地不斷探索國家公園內自然資源統一執法形式，切實加大資源管護力度。青海省依托原森林公安隊伍創新組建了國家公園警察總隊，會同園區資源環境執法機構開展執法工作。福建省增設“國家公園監管”執法類別，授權武夷山國家公園行政執法主體資格。海南省以省政府令形式，授權省森林公安局及所屬機構履行42項國家公園行政執法職能。這些有益探索，逐步形成了權責對等、職責清晰的國家公園管理體制，為國家公園建設奠定了堅實基礎。

      三江源是長江、黃河、瀾滄江發源地，被譽為“中華水塔”，每年為中國18個省（區、市）和5個周邊國家提供近600億立方米的優質淡水。通過建設三江源國家公園，有力保護了冰川雪山、草原濕地等高寒生態系統，高寒草原草甸綜合植被蓋度穩步提高，生態系統穩定性不斷增強，生態功能持續提升，被譽為“高原精靈”的珍稀瀕危野生動物藏羚羊數量穩定增長。圖為在三江源國家公園拍攝的藏羚羊。三江源國家公園管理局供圖 索南/攝

　　自然生態系統保護成效明顯。試點期間，各國家公園體制試點區不斷加強自然生態系統保護修復，統籌實施生態保護修復工程，搶救性保護珍稀瀕危物種，嚴厲打擊破壞野生動植物資源的違法犯罪行為，實現了“中華水塔”三江源頭等自然生態系統整體保護修復，有效保護了大熊貓、東北虎、東北豹、海南長臂猿等最具代表性的旗艦物種。三江源頭生態系統退化趨勢得到初步遏制，水資源總量逐步增加，植被蓋度明顯提高，藏羚羊數量由20世紀80年代的不足2萬只恢復到7萬多只。東北虎新增幼虎10只，種群數量達到50只以上，幼崽存活率從試點前的33%提升到目前的50%以上；東北豹新增幼豹7只，種群數量達到60只以上。海南熱帶雨林國家公園通過整合20個自然保護地，打通了自然保護地之間的生態廊道，解決了人為割裂、保護空缺等問題；通過人工促進修復受損天然林及受干擾次生林，雨林生態系統逐步恢復，海南長臂猿新添2只嬰猿，種群數量達到5群35只。這些成效的取得，彰顯了最嚴格保護帶來的巨大變化，打造了一批美麗中國建設的精品力作，進一步堅定了推進國家公園建設的信心和決心。

　　國家公園理念日益深入人心。我國國家公園建設始終堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的理念，在嚴格保護生態的同時，注重加強自然教育和共建共享，形成了獨特的國家公園文化。組織開展新聞發布、科普宣教、政策解讀和主題宣傳活動，中央主流媒體集中推出系列報道、紀錄片、短視頻、公益廣告，國家公園的理念、內涵和功能定位逐漸深入人心。通過建立一批國家公園研究院，搭建了國家公園的政策理論研究、學術研討交流平臺。國家公園體制試點區結合生態扶貧、森林生態效益補償等政策，開發了一批生態管護崗位，吸納當地居民擔任生態護林員，參與巡護管護和生態保護宣傳。通過成立國家公園生態學校、建立自然教育和科普展示平臺等多種形式，廣泛開展自然教育活動。同時，積極開展國際交流合作，生動講述中國自然保護的最新實踐。國家公園不僅成為傳播習近平生態文明思想的重要陣地，而且成為嚴格保護生態的重要標志，越來越彰顯出強大的生命力。

　　三、高質量推進國家公園建設的重點任務

　　習近平總書記強調，中國正在建設全世界最大的國家公園體系。這是一項長期而艱巨的任務，必須持之以恒、久久為功，穩妥有序推進。要認真踐行習近平生態文明思想，牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念，嚴格保護自然生態系統，統籌推進山水林田湖草沙系統治理，建立健全保護管理制度，完善支持保障政策，確保高質量推進國家公園建設。

　　完善國家公園制度體系。國家公園建設是一項系統工程，涉及自然資源資產產權、國土空間用途管制、生態補償和生態損害責任追究等多項制度創新。當前，要按照國務院批準的設立方案，加快完成總體規劃編制、管理機構組建、勘界立標、自然資源資產登記等工作，加強基礎設施建設，高質量建設第一批國家公園。加快推進國家公園立法，將實踐證明行之有效的制度上升為國家法律。按照統一事權、分級管理的原則，健全國家公園管理體制，規范設置國家公園管理機構，構建主體明確、責任清晰、相互配合、央地協同的運行機制。同時，認真梳理并繼續完善國家公園設立、建設、運行、管理、評估、監督等各環節，以及生態保護、自然教育、科學研究等各領域的制度辦法，形成全過程閉環管理的制度體系，為高質量推進國家公園建設提供制度保障。

　　加強自然生態系統保護修復。建設國家公園的首要任務是保護自然生態系統的原真性和完整性，要堅持生態第一不動搖，堅決維護國家的整體利益和中華民族永續發展的長遠利益。將生態系統關鍵區域、生態敏感區和重點物種主要分布區等劃為核心保護區，實行嚴格保護。建立原有工礦企業、開發項目、村鎮逐步退出機制，對暫時不能退出的村莊設置過渡期，明確生產生活邊界和管控要求。將當地居民生活區域和生態產業發展等生產活動區劃為一般控制區，允許開展必要的生產、教育、體驗活動。遵循自然生態系統演替規律，推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，形成一批可復制、可推廣的保護經驗和治理模式，帶動全國生態保護修復由單一要素治理向綜合治理、系統治理、源頭治理轉變，切實維護國家生態安全和生物多樣性。

　　推進社區共管和協調發展。建設國家公園，既要保護好自然生態系統，為人民群眾提供高質量生態產品；又要堅持以人民為中心的發展思想，保障好原住民生產生活，讓生態保護者不吃虧，實現生態保護與民生改善相統一。建立社區共管機制，鼓勵國家公園建立由當地政府、社區居民代表、企業代表參與的社區共管委員會，共同管理社區公共事務。根據國家公園保護管理需要，開發設立生態管護公益崗位，吸收當地居民擔任生態護林員和自然教育講解員。統籌好國家公園整體保護與周邊社區發展的關系，因地制宜發展符合主體功能定位的產業，引導和激勵國家公園內及周邊相關企業、園區居民參與特許經營活動，推動當地經濟社會轉型發展。建立健全野生動物致害補償和保險制度，多種方式保障人民群眾生命財產安全。

　　建立健全支撐保障措施。要充分對接全國國土空間規劃和生態保護紅線評估成果，研究制定國家公園空間布局方案并編制相關發展規劃，堅持成熟一個設立一個，避免一哄而上。進一步完善財政投入保障機制，充分調動中央和地方兩個積極性，確保國家公園高起點規劃、高標準建設、高水平保障。完善森林、草原、濕地、荒漠等生態保護補償機制，引導地方建立差別化的生態補償政策，不斷提高補償標準。統籌各部門各層面工程項目資金，支持國家公園開展生態保護修復、生態廊道建設，以及巡護監測、科普宣教、保護設施、管護用房等基礎設施建設。創新國家公園運營機制，探索建立生態產品價值實現機制，研究設立國家公園基金，在確保國家公園生態保護和公益屬性的前提下，鼓勵引導金融資本、社會資本和公益組織參與國家公園建設，逐步建立多元化的投融資機制。積極支持國家公園研究院開展理論、政策、保護、管理等研究，推進成果轉化運用，提升國家公園保護管理水平。

　　加強宣傳教育和國際交流合作。國家公園是凝聚人類不同文化與自然的特殊空間形態，承載著人類的鄉愁與家園夢想。要正確解讀國家公園建設的內涵和改革方向，引導地方各級黨委、政府深刻認識建設國家公園的重大意義，牢記“國之大者”，全力推進國家公園建設。加強宣傳教育，不斷提升國家公園周邊社區群眾生態保護意識，及時回應社會關切。創新宣傳方式方法，充分利用各類媒體平臺，講好中國國家公園故事。加強與國際上其他國家（地區）國家公園、生態保護國際組織等的交流合作，學習借鑒管理、保護、自然教育等方面的先進經驗。通過國家公園論壇、《生物多樣性公約》履約等平臺，向世界展示中國國家公園建設的豐碩成果，為共謀全球生態文明建設、共建地球生命共同體作出積極貢獻。

來源：《求是》2022/03

作者：關志鷗  國家林業和草原局（國家公園管理局）黨組書記、局長